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深度解读《国务院办公厅关于进一步加强林业有害生物防治工作的意见》

发布日期:     作者:湘潭县林业局

    

  《国务院办公厅关于进一步加强林业有害生物防治工作的意见》(以下简称《国办意见》)的发布实施,是我国首次从国家层面作出的关于林业有害生物防治工作的重大决策部署,是全面指导当前和今后一个时期林业有害生物防治工作的纲领性文件。这标志着我国林业有害生物防治工作步入了新起点、新阶段,实现了新突破、新跨越。

  《国办意见》的印发,充分体现了党中央、国务院对林业特别是林业有害生物防治工作的高度重视,凸显了林业有害生物防治工作在促进生态文明建设中的重要地位和作用。《国办意见》的出台,对有效解决长期制约林业有害生物防治工作科学发展的政策保障、体制机制等方面的问题,扭转林业有害生物灾害多发频发态势,最大限度减轻灾害损失,大幅提高防治工作整体水平,具有至关重要的作用。《国办意见》的实施,有利于促进各级政府和相关部门更加重视、关心、支持防治工作,增强做好防治工作的责任感、使命感,因而对全面推进林业可持续发展和生态文明建设具有重大意义。

  为实施好《国办意见》,国家林业局不久前印发了《关于贯彻落实〈国务院办公厅关于进一步加强林业有害生物防治工作的意见〉的通知》,要求各级林业主管部门充分认识贯彻落实《国办意见》的重大意义,扎实做好《国办意见》的学习宣传,认真抓好《国办意见》各项任务要求的全面落实,切实加强贯彻落实《国办意见》的组织领导。

  当前,为了深入贯彻落实《国办意见》,深刻领会《国办意见》的主要精神,并解答社会公众关心的问题,即为什么林业有害生物防治工作得到国务院的高度重视?《国办意见》出台的深刻背景是什么?《国办意见》蕴涵了哪些重要政策信息?各有关方面贯彻落实《国办意见》需要从哪些方面着力?为此,国家林业局造林绿化管理司和中国绿色时报社特别组织推出"热点直击·解读国办关于林业有害生物防治工作意见"特别专题,共同推进林业有害生物防治事业跃上新台阶,为美丽中国建设持续发力。

  1  林业有害生物防治事业的里程碑

  《国办意见》是继2002年《国务院办公厅关于进一步加强松材线虫病预防和除治工作的通知》和2006年《国务院办公厅关于进一步加强美国白蛾防治工作的通知》之后,针对近年来林业有害生物发生危害的严峻形势和提升防治工作能力水平的迫切需要,印发的全面加强整体防治工作的又一重要文件,充分体现了党中央、国务院对林业特别是有害生物防治工作的高度重视,对推进我国林业有害生物防治事业发展具有里程碑的意义。

  中央高层高度重视的结果

  《国办意见》的发布实施是落实中央领导同志批示的重要举措。

  党中央、国务院对发展林业、维护国土生态安全、建设生态文明高度重视。林业作为生态文明建设的重要力量,其质与量的发展备受党和国家领导人关注。

  习近平总书记强调,保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力。他在今年参加义务植树时指出,"林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题",要"扩大森林面积,提高森林质量,增强生态功能,保护好每一寸绿色"。这既是对林业在实现中华民族伟大复兴中国梦中作用的肯定,也是对林业有害生物防治提出的新的更高要求。

  "植树造林,绿化祖国,改善生态"是我国长期以来的一项基本国策。然而,当全国森林面积达31.2亿亩、森林覆盖率达21.63%、森林蓄积量达151.37亿立方米时,当林业有害生物发生面积所造成的损失超过森林火灾数十倍、年均造成损失超过1100亿元时,保护好现有森林资源便显得尤为迫切,其难度不亚于继续啃造林绿化的"硬骨头",其增汇减排的意义更影响着我国在国际上的声誉和地位。

  对于森林资源的保护工作,李克强总理、张高丽副总理都作出过重要批示。李克强总理在国家林业局报送的《关于第八次全国森林资源清查结果的报告》上批示,要"加强清查保护管理,不断提升森林资源总量和质量,为建设生态文明和美丽中国作出新的贡献"。

  汪洋副总理对森林资源保护工作的关切更为细致、具体。2014年3月4日,汪副总理在中国科协的《2013年生物灾害状况和2014年预防与控制生物灾害的报告》上作出重要批示,要求高度重视生物灾害的预防和控制工作。他还多次直接问及林业有害生物防治工作的具体情况,仅今年3月他就过问过两次。

  今年3月5日,他在参加全国"两会"安徽代表团全体会议上,曾关切地询问:"松材线虫病挡住了吗?黄山靠黄山松吃饭,要保护好,否则黄山形象受损。"

  3月21日,他在出席全国春季农业生产暨草原森林防火工作会议时,对飞机防治林业有害生物高度重视,详细了解了飞防技术参数、作业效率、作业费用和飞防成效等。

  不难看出,《国办意见》的顺利出台,是有效落实中央领导同志批示和指示精神的具体行动。

  多个部门协同推进的结果

  国家林业局党组高度重视林业有害生物防治工作的开展。在《国办意见》正式出台前,国家林业局经历了详细、周密的调研、论证过程,两次征求24个部委的意见,30多次修改完善文本......《国办意见》出台历时16个月。期间得到国办秘书局的悉心指导和国家多个部委的协力支持。

  国家林业局局长赵树丛、副局长张永利等局领导更是多次强调林业有害生物防治的重要性,部署、协调推进《国办意见》的出台。

  赵树丛局长早在安徽任省委常委、副省长时,就兼任安徽省松材线虫病防治指挥部指挥长,对林业有害生物有着深入的了解。调任国家林业局局长后,对此更是倾注了极大心血。

  2012年6月6日,他到国家林业局森林病虫害防治总站调研时指出,林业有害生物灾害监测防控是林业生态建设的重要基础性工作,是林业可持续发展的重要内容,是实现林业"双增"目标的重要保障,要像重视植树造林那样重视林业有害生物防控工作。

  2013年1月28日和31日,他连续两次作出重要批示。28日批示要求"关于森林病虫害防治工作,要有一个调研报告,有一个防治规划,有一个国务院办公厅的文件。为明年和'十三五'的森林保护的新项目、新政策做储备和依据"。31日批示要求"对森林病虫害防治要和森林防火、森林抚育同步抓。要学习借鉴农业的一些经验,把监测、预报、预警、防治责任制、财政政策等进一步完善"。

  张永利副局长主抓林业有害生物防治工作,倾注了很多时间和精力,开展了大量的调研、组织工作,提出了诸多重要要求。

  2012年4月18日,他在"绿盾2012"全国林业植物检疫执法检查行动启动会议上要求,要坚决防止林业有害生物人为传播,切实承担起保护森林资源、维护生态安全的重任,为发展现代林业、促进绿色增长作出更大贡献。

  2013年2月28号,他在林业有害生物防治工作座谈会上强调,林业有害生物防治工作是牵一发而动全身的大事,也是当前林业各项工作中相对薄弱的环节,要摆上突出位置,像抓森林防火一样抓好林业有害生物防治,确保防治成效。

  国家林业局领导的高度认识,推进了调研起草工作的开展、各方共识的凝聚,为《国办意见》出台指明了方向,提供了依据。不难看出,《国办意见》的顺利出台,是林业等多个部门从大局出发,协力推进的结果。

  灾情紧迫呼唤出台高层政策

  近些年来,我国林业有害生物发生危机四伏,造成的损失触目惊心,并呈现出加重加剧的趋势,严重威胁着我国的森林资源安全、国土生态安全、经济贸易安全和食用林产品安全,成为影响林业可持续发展、生态文明建设的心腹之患,到了"惊险一跳"的地步,必须配制重度"药方"来破解难题。

  国家林业局组织的调研发现,受经济全球化和贸易自由化、人流物流日趋扩大及气候变化等因素的影响,外来林业有害生物入侵我国种类频次增多、传播危害加剧,本土林业有害生物适生范围不断扩大,发生期提前、世代数增加、发生周期缩短。特别是经济林有害生物侵害日趋严重,呈现出"发生种类多、范围广,发生面积和造成损失居高不下,防治难度加大"的趋势。

  目前,我国林业有害生物有8000余种,可造成危害的有300多种。如在森林生态系统中,松材线虫病、小蠹虫、天牛等对针叶林,美国白蛾、杨树蛀干害虫等对阔叶林能够造成严重危害;在湿地系统中,水葫芦、薇甘菊、大米草等可形成大面积的单一植物群落,破坏湿地的生物多样性;在荒漠系统中,沙棘木蠹蛾、灰斑古毒蛾等可导致灌木林大面积死亡。加上林业鼠(兔)害对新造林和中幼林的威胁,可谓危害种类繁多、涉及范围广泛。

  特别是自2007年以来,我国林业有害生物的发生和造成的危害让人触目惊心。每年发生面积在1.75亿亩以上,是森林火灾面积的数十倍;年均造成损失超过1100亿元。

  同时,林业有害生物省际传播扩散迅速。尽管松材线虫病的发生面积、病死树数量连续10年实现了"双下降",但该病仍然难以根除,并向西向北扩散,仅在2011年至2013年间,在广西、四川、贵州、陕西增加的疫点数几乎占到全国新发疫点数量的50%。在陕西省商洛市山阳县海拔1700-1800米间,年均气温仅7.9℃的地方发现的新疫情,突破了学术界和管理部门原有对松材线虫病适生区的判别范围,凸显了疫情发生的复杂性和防控的艰巨性。

  外来林业有害生物入侵加速,危害加重。据统计,入侵我国并能造成严重危害的外来林业有害生物有38种,其中,2000年以来发现的主要入侵种类就达13种,几乎每年1种;年均发生面积约4200多万亩,年均损失700多亿元,约占林业有害生物全部损失的64%。特别是随着普查工作的深入细化,监管防控责任的层层落实,2013年,在黑龙江、海南相继发现松树蜂、椰子织蛾两种重大入侵有害生物。这些新入侵的有害生物受气候、自身适应性等因素影响,其危害性不断变化,有的甚至可能会发展成为比松材线虫病和美国白蛾危害更加严重的种类。近年来我国出入境检验检疫机构每年进境检疫截获有害生物4000多种、50多万次,并将随着我国改革开放的深入发展,全球一体化进程的日益加快,栎树猝死病、白蜡树枯梢病等重大外来有害生物入侵风险将日趋增大。

  与民生息息相关的经济林遭受灾情也在所难免。苹果、油茶、竹类等经济林生物灾害不断加剧,在局部地区正由次要有害生物逐步转为主要有害生物。2013年,黄脊竹蝗在南方多省局部地区暴发成灾,发生面积同比增加40%,仅在湖南造成的竹材、竹笋的直接经济损失4500多万元。随着我国经济林产业和林下经济的快速发展,有害生物发生面积、造成损失将呈进一步增大之势。

  林业有害生物的危害远不止威胁森林、湿地、荒漠三大生态系统安全,还直接影响着我国的经济贸易安全和食用林产品安全。

  在经济贸易安全方面,利用有害生物的传播危害特性设置贸易壁垒,已成为各国普遍采取的手段之一。以美国为首的北美植保组织实施的《来自亚洲舞毒蛾疫区的船舶及船上货物运行管理指南》,极大地影响了我国部分港口业务的开展和产品的出口。据国家质检部门估测,我国每年至少1/5的输美货船、500亿美元的货物受到影响。2010年韩国方面因香蕉穿孔线虫的问题,实行了禁止进口我国南方三省(区)的苗木和花卉的措施,给当地出口苗木、花卉产品的生产经营者带来重大经济损失。这些以有害生物设置的技术性贸易壁垒,对我国对外贸易和经济发展造成了严重冲击。

  在食用林产品安全方面,山野菜、竹笋、食用菌、木本食用油、林果、林下养殖动物等食用林产品越来越受到人们的青睐,在餐桌上的份额越来越重。但是由于我国林业有害生物防治方式、手段、技术等方面还比较落后,使用化学农药的现象还很普遍,造成农药残留、水源污染、土壤污染等有关食用林产品安全的问题,难以适应公众对生态环境质量和食用林产品安全的迫切要求。

  由此看出,《国办意见》的出台,既是形势所迫、形势所需,也是全面破解困扰防治事业发展瓶颈的新转折。

  2  瞄准防治"靶心"  把握文件精髓

  《国办意见》以党的十八大和十八届二中、三中全会精神为指导,从建设生态文明和美丽中国的战略和全局高度,提出了加强防治工作的总要求,是从国家层面第一次全面系统部署防治工作,凸显了防治工作在促进生态文明建设中的重要地位和作用。《国办意见》的出台,对促进各级政府和相关部门进一步重视、支持林业有害生物防治工作,有效解决长期制约防治工作的政策保障问题和体制机制问题,彻底扭转有害生物灾害多发频发态势,有效保障林业可持续发展和生态文明建设成果具有至关重要的作用。

  指导思想要点突出

  《国办意见》明确提出林业有害生物防治工作的指导思想:以邓小平理论、"三个代表"重要思想、科学发展观为指导,认真学习领会党的十八大和十八届二中、三中全会精神,贯彻落实党中央、国务院的决策部署,以减轻林业有害生物灾害损失、促进现代林业发展为目标,政府主导,部门协作,社会参与,加强能力建设,健全管理体系,完善政策法规,突出科学防治,提高公众防范意识,为实现绿色增长和建设美丽中国提供重要保障。

  指导思想虽然文字不多,但要点突出,内涵深刻,是整个文件的纲领,阐明了林业有害生物防治工作的思想遵循、基本思路、目标要求和任务措施,解决了防治工作目标任务不清晰、措施保障不给力的问题。具体可分解为如下几个重要方面:

  基本要求:以邓小平理论、"三个代表"重要思想、科学发展观为指导,认真学习领会党的十八大和十八届二中、三中全会精神,贯彻落实党中央、国务院的决策部署。这是进一步加强林业有害生物防治工作的基本思想遵循,也是贯彻落实好《国办意见》必须坚持的根本前提。

  总体目标:以减轻林业有害生物灾害损失、促进现代林业发展为目标。这是贯彻落实好《国办意见》必须坚持的基本方向。

  主要途径:政府主导,部门协作,社会参与。这是贯彻落实好《国办意见》必须坚持的基本方法。

  重点任务:加强能力建设,健全管理体系,完善政策法规,突出科学防治,提高公众防范意识。这是贯彻落实好《国办意见》必须重点开展的工作。

  基本作用:为实现绿色增长和建设美丽中国提供重要保障。这是对林业有害生物防治工作作用的精确定位。

  核心内容一二三八

  《国办意见》的核心内容层次分明、重点突出,概括起来就是:一条主线、两大目标、三大任务和八项保障措施。

  一条主线:即明确事权和落实责任。明确的是中央与地方、政府与部门、政府与林业经营主体的事权,落实的是政府、部门、林业经营主体三者的责任。这是国务院出台《国办意见》的出发点和落脚点,也是贯穿整个《国办意见》内容的主线,更是学习贯彻好《国办意见》应当时刻牢记的关键所在。

  两大目标:即服务保障能力建设目标和灾害控制目标。前者设定的是定性目标,到2020年林业有害生物监测预警、检疫御灾、防治减灾体系全面建成,防治检疫队伍建设得到全面加强;后者设定的是定量目标,主要林业有害生物成灾率控制在4%。以下,无公害防治率超过85%,测报准确率超过90%,种苗产地检疫率达到100%。前者是后者的基础和前提,后者是前者的目标和要求,二者相互联系、相互统一。

  三大任务:即加强灾害预防、应急防治和社会化防治。这是对林业部门自身工作提出的主要任务和总体要求。

  八项保障措施:即资金投入、扶持政策、法规制度、科学技术、人才队伍、部门协作、联防联治和政府责任。这是对各级政府、相关部门支持和加强林业有害生物防治工作的总体部署,确保防治工作目标、任务得到全面落实的基本保障。

  任务艰巨 责任重大

  《国办意见》提出灾害预防、应急防治和社会化防治三大任务,其主要内含18项具体任务。

  灾害预防任务7项:组织编制林业有害生物防治发展规划;建设监测网络平台、开展灾害评估;组织林业有害生物普查;确定林业检疫性和危害性有害生物名单;实施营造林等治本措施;开展检疫监管、检疫追溯、检疫审批;对接市场。

  以上任务重点解决当前监测预警工作重点不突出、任务不明确,营造林等治本措施运用程度不高,检疫监管不到位,检疫法规执行不严格,市场机制和社团组织作用发挥不够,灾害预防整体工作滞后等问题。

  应急防治任务4项:完善突发林业有害生物灾害应急预案,建立应急工作机制和制度;开展应急组织、队伍、设施设备建设和药剂储备;开展防治技能培训和应急演练;推广运用先进技术手段。

  以上任务重点解决应急防治制度和应急防治体系不健全、应急响应和处置能力不强、应急防治技术手段落后等问题。

  社会化防治任务7项:扶持和发展社会化防治组织;引导实施无公害防治;开展政府向社会化防治组织购买疫情除治、监测调查等服务的试点工作;提供技术服务和政策支持;开展社会化防治组织和从业人员的管理与培训;完善防治作业设计、防治质量与成效评定方法与标准;支持防治行业协会、中介机构发展。

  以上任务重点解决社会化防治组织少,防治市场化程度低,专业化统防统治和区域化防治程度不高,政府向社会化防治组织购买服务工作滞后,社会化防治组织管理制度和有关规范标准不健全等问题。

  协同配合 保障到位

  《国办意见》提出的8项保障措施主要包括资金投入、扶持政策、法规制度、科技支撑、队伍建设和组织领导等,主要针对的是林业有害生物防治工作中林业部门自身解决不了,需要地方政府、各有关部门落实和配合的工作。其主要解决的问题包括9个方面:林业有害生物防治资金严重不足、现有相关扶持政策落实难覆盖、依法防治能力不强、科技支撑力不足、防治检疫组织和专业队伍建设不完善、防治责任落实不到位、防治基础设施设备建设滞后、部门协作配合和联防联治机制急需加强。

  9个方面的问题,8项措施一对一地提出了解决办法,出台了相应的政策措施。

  针对防治资金严重不足问题,《国办意见》提出:

  --地方人民政府要将林业有害生物普查、监测预报、植物检疫、疫情除治和防治基础设施建设等资金纳入财政预算,加大资金投入;

  --中央财政要继续加大支持力度,重点支持松材线虫病、美国白蛾等重大林业有害生物以及林业鼠(兔)害、有害植物防治;

  --积极引导林木所有者和经营者投资投劳开展防治;

  --进一步推进森林保险工作;

  --风景名胜区、森林公园等的经营者要根据国家有关规定,从经营收入中提取一定比例的资金用于林业有害生物防治。

  针对现有相关扶持政策落实难覆盖问题,《国办意见》提出:

  --防治需要的相关机具列入农机补贴范围;

  --支持通用航空企业拓展航空防治作业;

  --按照国家有关规定落实防治作业人员接触有毒有害物质的岗位津贴和相关福利待遇;

  --探索建立政府购买防治服务机制;

  --贷款、税收等金融支持政策。

  针对依法防治能力不强问题,《国办意见》提出:

  --研究完善林业有害生物防治、植物检疫方面的法律法规;

  --制订和完善防治作业设计、限期除治、防治成效检查考核等管理办法;

  --推动地方防治检疫条例、办法的制(修)订,研究完善具体管理办法;

  --国务院林业主管部门要制订和完善检查考核办法;

  --加大执法力度,依法打击和惩处违法违规行为。

  针对科技支撑力不足问题,《国办意见》提出:

  --加大国家和地方相关科技计划(基金、专项)的支持力度;

  --加快以企业为主体、产学研协同开展防治技术创新和推广工作;

  --加强国际交流合作。

  针对防治检疫组织和专业队伍建设不完善问题,《国办意见》提出:

  --加强防治检疫组织建设,加强防治专业技术人员的配备;

  --强化培训教育;

  --支持森林保护、植物保护等相关专业学科建设;

  --积极引进和培养高层次、高素质的专业人才。

  针对防治责任落实不到位问题,《国办意见》提出:

  --实行"谁经营、谁防治"的责任制度;

  --地方各级人民政府要进一步健全重大林业有害生物防治目标责任制,将林业有害生物成灾率、重大林业有害生物防治

  目标完成情况列入政府考核评价指标体系;

  --实行地方人民政府行政领导负责制,根据实际需要建立健全临时指挥机构。

  针对防治基础设施设备建设滞后问题,《国办意见》提出:

  --将林业有害生物灾害防治纳入国家防灾减灾体系;

  --地方各级人民政府要将防治基础设施建设纳入林业和生态建设发展总体规划,重点加强航空和地面防治设施设备、区

  域性应急防控指挥系统、基层监测站(点)等建设;

  --加强必要的应急防治设备、药剂储备。

  针对部门协作配合需要加强问题,《国办意见》提出:

  --农业、林业、水利、住房城乡建设、环保等部门要加强所辖领域的林业有害生物防治工作;

  --交通运输部门要对未依法取得植物检疫证书的禁止运输、邮寄;

  --民航部门要加强对从事航空防治作业企业的资质管理,规范市场秩序;

  --工业和信息化、住房城乡建设等有关部门要把好涉木产品采购关,要求供货商依法提供植物检疫证书;

  --出入境检验检疫部门要加强和完善外来有害生物防控管理;

  --农业、质检、林业、环保部门要按照职责分工和"谁审批、谁负责"的原则,严格植物检疫审批和监管工作,协同做好《国际植物保护公约》、《生物多样性公约》履约工作。

  针对联防联治机制不健全问题,《国办意见》提出:

  --相邻省(区、市)间要加强协作配合,建立林业有害生物联防联治机制,健全相关制度;

  --联合开展防治作业和检查验收工作;

  --加强疫区和疫木管理;

  --国务院林业主管部门要加强对跨省(区、市)林业有害生物联防联治的组织协调。

  3  政策层面突破  释放多项信号

  《国办意见》从我国林业有害生物防治工作的实际出发,强化了政策措施在防治工作中的支撑作用,进一步明确并着重强

  调了涉及林业有害生物防治领域相关政策的制订与执行,为发展生态林业、民生林业提供了动力、注入了活力。特别是多项国家政策层面的突破所释放的信号,指明了我国林业有害生物防治工作发展方向。

  明确防治事权与支出责任

  《国办意见》最基本的出发点和最根本的落脚点就是"明确事权、落实责任"。具体体现在以下条目:

  第1条明确"政府主导,部门协调,社会参与";

  第3条明确"林业主管部门要加强对林业有害生物防治的技术指导、生产服务和监督管理,组织编制林业有害生物防治发展规划"、"实行国家和地方分级管理";

  第5条明确"从事森林、林木经营的单位和个人要积极开展有害生物防治";

  第6条明确"地方人民政府要将林业有害生物普查、监测预报、植物检疫、疫情除治和防治基础设施建设等资金纳入财政预算"、"中央财政要继续加大支持力度"、"积极引导林木所有者和经营者投资投劳开展防治";

  第11条明确"林业有害生物防治实行'谁经营、谁防治'的责任制度,林业经营主体要做好其所属或经营森林、林木的有害生物预防和治理工作"、"地方各级人民政府要进一步健全重大林业有害生物防治目标责任制"、"在发生暴发性或危险性林业有害生物危害时,实行地方人民政府行政领导负责制";

  第12条明确"加强部门协作配合",着重明确了农业、林业、水利、住房城乡建设、交通运输、民航、工业和信息化、住房城乡建设、质检等部门事权,要求"各有关部门要切实加强沟通协作,各负其责、依法履职"。

  事权,是各级政府以及相应的职能机构处理社会事务的权力。在政府间财政关系中,主要有事权、财权、财力三要素。明确了事权,才能明确财权,财权和财力都是为履行特定事权服务的手段。事权是财权的前提,财权是事权的保证。因此,明确事权,才能保证林业有害生物防治资金、政策、任务、措施的全面落实。

  《国办意见》的突出亮点是从政策层面上破解单一由林业部门开展林业有害生物防治难题。林业有害生物防治工作具有鲜明的公益性和公共事务性,具有涉及面广、涉及部门多、系统性强的特点,单靠林业部门很难完成这一工作,必须在政府的统一领导和协调下,多部门协同防治、共同治理,才能确保有害生物防控工作的全面性。从近年来全国的防治成效来看,凡是政府重视并组织开展防治工作的地方,林业有害生物防治工作均取得了明显成效,这也是近年来林业有害生物严重发生危害的严峻形势得到一定程度控制的主要原因。实践证明,只要认真坚持政府主导、属地管理的原则,全面落实地方政府和林业部门"双线"责任制,林业有害生物防治工作就能取得实效。

  此外,据国家林业局组织的调研发现,当前制约林业有害生物防治工作有效开展的因素,除地方政府和部门对防治工作重视不够外,还存在企业、社会组织等参与程度低的问题。特别是集体林权制度改革后,林农对防治市场的需求和抗御灾害风险的需求与现有生态服务保障能力不相适应的状况更为突出。

  因此,明确事权、落实责任的深意就在于明确中央与地方、政府与部门、政府与林业经营主体的事权,落实政府、部门、林业经营主体三者的责任。只有明确了事权,才能落实《国办意见》确定的各主体的防治责任,才能落实好《国办意见》提出的各项措施,才能有效解决长期制约防治工作发展的政策保障问题和体制机制问题,彻底扭转有害生物灾害多发频发态势,大幅提升整体防治工作水平。

  同时,上述条目的相关规定还阐明了中央、地方、部门、社会等各层级层次的支出责任。其中,第6条"中央财政要继续加大支持力度,重点支持松材线虫病、美国白蛾等重大林业有害生物以及林业鼠(兔)害、有害植物防治",强调了中央支出责任;"地方人民政府要将林业有害生物普查、监测预报、植物检疫、疫情除治和防治基础设施建设等资金纳入财政预算,加大资金投入",强调了地方政府支出责任;"有关部门要严格防治资金管理,强化资金绩效评价,确保防治效益和资金安全",强调了部门支出责任;第5条"从事森林、林木经营的单位和个人要积极开展有害生物防治"和第6条"积极引导林木所有者和经营者投资投劳开展防治",强调了个人支出责任。

  明确地方财政预算

  《国办意见》第6条明确"地方人民政府要将林业有害生物普查、监测预报、植物检疫、疫情除治和防治基础设施建设等资金纳入财政预算,加大资金投入"。

  落实地方财政预算是防治事权的具体要求,是切实落实支出责任的具体体现,是彻底改变过去防治经费主要靠中央财政投

  入出台的一项重要措施。

  近年来,受劳动力价格上涨、有害生物发生持续加重、无公害防治需求增加等因素影响,防治成本逐年增大,防治经费不足的问题,成为当前制约防治工作全面、有效开展最为突出的问题之一。

  目前,社会各界对防治药剂安全问题越来越关注,对采取无公害防治措施的需求也越来越迫切。各地在防治过程中,使用价格较高的环境友好型药剂,造成了防治成本不断加大。

  根据试验测算,防治1亩林地,仅药剂费对比,使用生物农药(或者天敌)所需费用比化学农药贵5元左右。按照"十二五"期间全国林业有害生物年均防治面积1.4亿亩计算,每年若使用生物农药(天敌)开展防治,经费缺口就达7亿元。国家级中心测报站(点)的工作运行经费,中央财政每年补助3万元,仅为实际需要的30%。在防治基础设施建设资金投入方面,主要依靠的是中央预算内资金,地方虽有配套资金,但比例小、兑现难,远远不能满足实际需要。

  因此,只有通过落实防治事权和支出责任,积极推动加大地方政府加大投入,减轻中央政府的负担,才能破解防治资金严重不足的状况。

  集中明确扶持政策

  《国办意见》第7条明确"将防治需要的相关机具列入农机补贴范围"、"按照国家有关规定落实防治作业人员接触有毒有害物质的岗位津贴和相关福利待遇"、"支持通用航空企业拓展航空防治作业"、"支持符合条件的社会化防治组织和个人申请林业贴息贷款、小额担保贷款,落实相关税收支持政策"。

  近年来,党中央、国务院出台了多项强农惠农扶持政策,如农机具购置补贴政策、有毒有害保健津贴政策、农产品质量安全和食品安全追溯政策、专业化统防统治等。这些政策无一不与林业有害生物防治工作有关,但一些地方在执行中,由于认识上的偏差,没有完全把林业涵盖在内,造成林业有害生物防治领域未能享受到这些政策。

  《国办意见》集中明确与防治领域有关的扶持政策,有利于确保相应的政策不仅覆盖到而且落实到林业有害生物防治上。

  硬化政府防治目标责任制

  《国办意见》第11条明确"进一步健全重大林业有害生物防治目标责任制,将林业有害生物成灾率、重大林业有害生物防治目标完成情况列入政府考核评价指标体系"、"在发生暴发性或危险性林业有害生物危害时,实行地方人民政府行政领导负责制"。

  我国在2009年开始探索以与地方人民政府签订责任书为载体建立政府防治目标责任制。这一年,经国务院同意,国家林业局与江苏、浙江、安徽等20个发生与预防松材线虫病的省(区、市)人民政府签订了《2008-2010年松材线虫病防治(预防)目标责任书》;此后于2011年,经国务院同意,国家林业局与全国31个省(区、市)人民政府签订了《2011-2013年松材线虫病等重大林业有害生物防控目标责任书》。两轮责任书的签订和实施,对促进地方政府重视林业有害生物防治工作,加强指挥领导,建立政府和林业部门"双线"防治责任制,增加防治资金投入起到了积极作用,取得了显著成效。特别是2011-2013年防控目标责任书的签订,对推动林业有害生物防治整体工作的作用更为显著,全国林业有害生物严重发生危害的形势得到一定程度的遏制。2010年至2013年连续4年保持松材线虫病疫点数量、发生面

  积和病死树株数"三下降";美国白蛾基本实现了有虫不成灾的控制目标;鼠兔害在部分省区发生面积下降、危害减轻;薇甘菊等有害植物扩散蔓延有所遏制;杨树蛀干害虫发生面积大幅度下降;松毛虫发生面积持续多年在低位波动。

  6年多的实践证明,政府防治目标责任制的实施,对推动林业有害生物防治工作发挥了至关重要的作用。

  《国办意见》将防治目标责任制硬化为国家要求,为进一步落实防治工作的政府责任,彻底打赢林业有害生物防治持久战,维护森林资源安全、促进可持续发展提供了强大后盾。

  就当前而言,提高政府绩效是政府改革的重要目标之一。将林业有害生物成灾率、重大林业有害生物防治目标完成情况纳入政府考核评价指标体系,不仅有利于改善个别地方政府和部门对防治工作重视不够、责任不落实、政策执行不到位的现象,而且也是实现政府绩效管理的主要内容之一。

  强化防治任务目标考核

  《国办意见》第8条明确"国务院林业主管部门要制定和完善检查考核办法,对防治工作中成绩显著的单位和个人,按照国家有关规定给予表彰和奖励;对工作不到位造成重大经济和生态损失的,依法追究相关人员责任"。

  习近平总书记强调,要建立领导干部责任追究制度,对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人,必须追究其责任,而且应该终身追究。这是我们党在生态文明建设方面的制度创新,也是完善领导干部责任追究制度的重大举措,必将进一步增强各级领导干部推进生态文明建设的自觉性和主动性。

  落实政府防治目标责任制,做好林业有害生物防治工作,必须以健全考核制度作保障,必须以抓实考核结果促发展。

  强化考核工作,兑现考核结果,可极大地促进各级领导干部提高认识、理清思路、提振精神、狠抓落实,确保林业有害生物防治各项任务措施落到实处。

  2011年,经国务院同意,国家林业局制订印发了《松材线虫病防治(预防)目标责任考核办法》,检查考核了与有关省级人民政府签订的《2008-2010年松材线虫病防治(预防)目标责任书》履责情况,并通报了考核结果。这一措施的实施,有力地促进了省级人民政府《2011-2013年松材线虫病等重大林业有害生物防控目标责任书》的实施。

  当前,为贯彻落实《国办意见》中提出的"制定和完善检查考核办法"的要求,国家林业局正在修订《松材线虫病防治(预防)目标责任考核办法》,并在经国务院同意后,出台《松材线虫病等重大林业有害生物防治目标责任考核办法》。这将成为今后落实政府防治目标责任制的重要抓手。

  纳入国家防灾减灾体系

  《国办意见》第7条明确"将林业有害生物灾害防治纳入国家防灾减灾体系"。

  林业有害生物灾害同洪涝、干旱和地质灾害,以及台风、风雹、高温热浪、海冰、雪灾、森林火灾等灾害一样,属于自然灾害范畴,但也具有人为灾害特征,如因人为造成有害生物传播所导致的生物灾害等。林业有害生物灾害同样需要抗灾救灾、防灾减灾。因此,同样需要纳入防灾减灾体系,作为其中重要组成,予以同等重视,抓好落实。

  在我国,政府在防灾减灾中承担着主导作用,这是我国的国情和优势。在林业有害生物灾害防治中,政府同样起着主导作用。上世纪80年代,国务院相继制订和出台了《森林病虫害防治条例》和《植物检疫条例》。按照两个"条例"的有关规定,从中央到地方,各级人民政府均开展了防治检疫体系的建设。中央财政每年安排一定的防治检疫资金,用于林业有害生物监测预警、检疫御灾、防治减灾体系建设,虽资金有限,但对促进防治检疫体系建设和控制有害生物发生危害起到了积极的作用。一些经济发展水平较好的省份,每年也能够安排一定的防治检疫资金,但绝大部分地区主要依靠中央财政下达的资金。随着我国社会、经济的不断发展,特别是2000年以后,林业有害生物防治资金投入量得到较大幅度的增加,林业有害生物监测预警、检疫御灾、防治减灾体系建设得到加强,但一直未单独明确纳入到国家防灾减灾体系。

  当前和今后一个时期,林业部门在贯彻落实《国办意见》过程中,应积极协调发展改革等部门,将林业有害生物灾害防治纳入国家防灾减灾体系,将林业有害生物监测预警、检疫御灾、防治减灾体系建设纳入到地方防灾减灾规划中,以有效应对林业有害生物灾害,最大限度减轻灾害损失,保障国土生态安全。

  重视加强防治组织建设

  《国办意见》第2条明确,到2020年要使"防治检疫队伍建设得到全面加强";第10条明确"各地区要根据本地林业有害生物防治工作需要,加强防治检疫组织建设,合理配备人员力量,特别是要加强防治专业技术人员的配备"、"支持高等学校、中职学校、科研院所的森林保护、植物保护等相关专业学科建设,积极引进和培养高层次、高素质的专业人才"。同时,《国办意见》特别强调了"组织领导",将"加强组织领导"单独列章,强化林业有害生物防治工作的组织保障。

  强化组织建设是开展林业有害生物防治工作的根本保障,是壮大防治人才队伍、提升防治人才素质的重要前提,是完善防治工作机制、增强干部防治意识的重大举措,直接影响着林业有害生物防治工作的凝聚力和向心力。

  上世纪80年代,按照国务院颁布的《森林病虫害防治条例》和《植物检疫条例》,我国各级政府开展了林业有害生物防治组织体系的建设,中央财政也相应安排了一定资金支持这一建设。随着市场经济的发展变化,特别是进入2000年以后,尽管林业有害生物防治工作所需人、财、物稳步增加,但是依然与防治工作实际需求相差很大,制约了防治体系建设和防治队伍的稳定加强,暴露出防治检疫机构不健全、基层队伍力量薄弱、社会参与程度亟待提高等诸多问题。

  我国林业有害生物防治机构应确立一种纵向与横向相结合、行政与专业相结合,并且与之履行职责、承担任务相适配的组织架构和治理体系。在未来一段时间,林业部门应积极协调机构编制、人力资源社会保障等有关部门,切实研究解决防治检疫组织建设中的重大问题,确保做到组织构架、人员力量、监管体系与本地区防治任务相适应,以充分发挥防治检疫机构职能作用;各地防治机构应着力提高林业植物保护等相关专业人员比例,加强教育培训,提高工作人员的防治管理水平和服务能力,为全面加强林业有害生物防治工作奠定坚实基础。

  同时,各地还需强化基层防治检疫机构基础能力建设,力争3年内在全国建成500个县级示范局(站);各省级林业主管部门应结合实际,分级分区域制订县级示范局(站)建设标准,抓实抓好一批示范局(站)建设,充分发挥其示范带动作用;应高度重视林业有害生物防治减灾教育宣传基地、科普基地建设,使之成为公众了解防治知识、增强防治意识的平台;应认真制订培训计划,逐级定期开展防治技术培训,突出提高基层技术人员、乡村兼职测报员和林农的防治技能。

  着力强化依法防治

  《国办意见》第8条明确"研究完善林业有害生物防治、植物检疫方面的法律法规"、"各地区要积极推动地方防治检疫条例、办法的制(修)订,研究完善具体管理办法"、"各地区、各有关部门要依法履行防治工作职能,加大执法力度,依法打击和惩处违法违规行为"。

  我国是法治国家,在防治林业有害生物的立法方面,积极开展了多项卓有成效的工作,先后制定和颁布了《森林法》、《植物检疫条例》、《森林病虫害防治条例》等,初步构建了林业有害生物防治法律法规的基本框架。但在林业有害生物防治执法上,一些地方依然存在认识不够、思想保守、方法简单、手段落后、处罚不严、执行不力等问题。因此,在未来林业有害生物防治工作中,必须严格执行相关法律法规,真正做到有法必依、执法必严、违法必究,让防治工作始终在法治化的轨道上运行。

  当前,各省级林业部门应积极协调省人大、省政府,加强地方林业有害生物防治检疫法规建设。尚未出台地方防治检疫条例的,应尽快启动制订工作;已经制订的,应根据新形势、新情况做好修订完善工作。

  推进政府购买防治服务

  《国办意见》第5条明确"开展政府向社会化防治组织购买疫情除治、监测调查等服务的试点工作";第7条明确"探索建立政府购买防治服务机制"。

  党的十八大强调,要加强和创新社会管理,改进政府提供公共服务方式。新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署,明确要求在公共服务领域更多利用社会力量,加大政府购买服务力度。

  2013年9月26日,国务院办公厅专门印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号),要求要牢牢把握加快转变政府职能、推进政事分开和政社分开、在改善民生和创新管理中加强社会建设,进一步放开公共服务市场准入,改革创新公共服务提供机制和方式,推动中国特色公共服务体系建设和发展,努力为广大人民群众提供优质高效的公共服务。

  李克强总理也曾在2013年指出,要创新公共服务提供方式,更多地利用社会力量,加大购买基本公共服务的力度。凡适合市场、社会组织承担的,都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担,政府办事不养人、不养机构。

  在林业有害生物防治工作中推行政府向社会力量购买防治服务,是创新防治公共服务提供方式、加快市场发展、引导有效需求的重要途径,对于深化林业有害生物防治工作改革,推动政府职能转变,整合利用社会资源,增强公众参与意识,激发经济社会活力,增加公共服务供给,都具有重要意义。

  《国办意见》所强调的政府向社会力量购买服务,就是通过发挥市场机制作用,把原本由政府直接向社会提供的林业有害生物防治的公共服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量承担,并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。

  因此,在林业有害生物防治过程中,地方各级人民政府应结合实际需求,因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作,特别是加快推进政府购买防治作业服务、监测调查、灾情评估服务。应积极创新和完善公共服务供给模式,不断提高社会力量和公众的参与度,确保林业有害生物防治多项工作有人抓、有人办、落实处。

  在2014年7月29日国家林业局召开的全国推进林业改革座谈会上,部署了在全国开展政府向社会购买防治服务试点工作。这标志着政府向社会购买防治服务已列入国家林业局重要工作日程,以加快政府购买防治服务机制的建立,积极推动政府购买防治服务工作进程。

  明确划定部门防治责任

  《国办意见》第12条明确"加强部门协作配合","各有关部门要切实加强沟通协作,各负其责、依法履职",并着重对农业、林业、水利、住房城乡建设、环保、交通运输、民航、工业和信息化、出入境检验检疫等部门提出了新的要求。

  根据《国办意见》,未来一段时间,林业部门应努力争取相关部门理解和支持,重点协调推动发展改革、财政部门,以及税收、金融机构落实好《国办意见》中的有关资金政策和扶持政策;协调推动农业、水利、住房城乡建设、环境保护等部门,以及风景名胜区、森林公园等经营主体切实履行防治工作职责,制订本行业、本系统和经营范围的防治工作方案,加大执行与监管力度;通过建立防治工作联席会议制度等,加强与交通运输、民航、工业和信息化、住房城乡建设等部门沟通,协同开展检疫检查工作,重点加强与出入境检验检疫机构协作,严防外来有害生物入侵危害;适应集体林权制度改革后的新形势,积极督导落实营造林企业、林业专业合作组织、造林大户、个体林农等林业经营主体的防治责任。其中:

  关于农业和林业部门间就植物检疫工作的协调配合,上世纪90年代就有明确分工,即林业部门具体负责造林绿化苗木检疫,农业部门具体负责粮油、农作物和蔬菜检疫。对有争议的水果、花卉、中药材的检疫,1997年国务院办公厅专门下发《关于水果、花卉、中药材等植物检疫工作分工问题的函》予以明确,要"在植物检疫工作中,各地方农业林业部门的植物检疫机构应当密切配合,互相承认检疫证明,不得重复检疫,重复收费"。

  关于林业与出入境检验检疫机构协作,防范外来有害生物入侵方面,国家林业局专门印发了《引进林木种子、苗木检疫审批与监管规定》,加强和改进了国外引进林木种子、苗木检疫审批与监管工作,强调了与出入境检验检疫机构协作配合,协同防范外来有害生物入侵工作。

  突出强调联防联治

  《国办意见》第13条明确"相邻省(区、市)间要加强协作配合,建立林业有害生物联防联治机制,健全值班值守、疫情信息通报和定期会商制度,并严格按照国家统一的技术要求联合开展防治作业和检查验收工作","国务院林业主管部门要加强对跨省(区、市)林业有害生物联防联治的组织协调,确保工作成效"。

  林业有害生物联防联治是指相邻省级行政区间实施轮流值班、信息通报等制度,协同开展防治方案制订、疫情调查、灾害防治、应急处置、效果检查等工作。实践证明,开展重大林业有害生物联防联治,是提高整体防治效果的成功组织形式。

  《国办意见》强调"联防联治",旨在推动建立省际、部门间的联动机制,更好地解决毗邻地区和插花地带有害生物防治问题,解决有害生物跨区发生的防治难题,进而提升整体防治效果。

  在联防联治过程中,既要有效开展林业有害生物治理工作,更要协同加强源头控制管理,建立疫情传播责任追溯联动机制,特别是对必须实施除害的木质包装材料要加强联动监管、形成合力,全方位阻截林业有害生物传播扩散。

  明确风景名胜区、森林公园等经营者责任

  《国办意见》第6条明确"风景名胜区、森林公园等的经营者要根据国家有关规定,从经营收入中提取一定比例的资金用于林业有害生物防治"。

  风景名胜区、森林公园基本色调是绿色,基本构建元素是森林、树木,《国办意见》明确其经营者的责任,就是要求相关经营主体增强防治林业有害生物防治的自觉、自主意识,用实际行动履行林业有害生物防治工作的职责,共同"保护好每一寸绿色"。另一方面也有利于探索林业有害生物综合治理的社会化、专业化及其融合推进的新途径,推动全社会整体防治工作取得新突破。

  当前,我国《森林公园管理办法》已规定,"森林公园经营管理机构应当按照林业法规的规定,做好植树造林、森林防火、森林病虫害防治、林木林地和野生动植物资源保护等工作"。

  《国办意见》的发布,将在更大力度上促进风景名胜区、森林公园等经营主体切实履行防治工作职责,制订相关防治方案,加大防治力度,确保林业生态建设特别是公园、景区等重点生态区域的森林生态景观能够更加有效地为美丽中国增色添彩。

  积极推行森林保险

  《国办意见》第6条明确"进一步推进森林保险工作,提高防范、控制和分散风险的能力"。

  森林保险作为增强林业风险抗御能力的重要机制,有利于减少林业投融资风险,提高林业经营主体的抗御风险能力,促进生态林业、民生林业的发展。

  在林业有害生物防治领域,由于有害生物对林木及其果叶产品所造成的损失较难评估,目前保险公司承保该类业务的积极性不高,开展林业有害生物灾害保险业务不多。

  《国办意见》提出推进森林保险工作,就是要求我国林业部门与保险部门共同建立和完善林业有害生物灾害损失评估体系,为灾害理赔和救助提供科学依据;充分研究、论证,加大对保险的政策扶持力度,鼓励保险公司开设相应险种;探索建立林业生物灾害保险理赔模式,简化理赔手续,缩短理赔时限,最大限度地减少林农损失,保护林农利益;多形式地提高林业经营主体参与投保的意识,有力推进森林保险工作的有效开展。

  4  贯彻落实《国办意见》 林业履职尽责

  林业有害生物防治工作事关现代林业发展大计。《国办意见》确定了林业主管部门在林业有害生物防治工作中的职责和任务,指明了当前和今后一个时期防治工作重点。各级林业主管部门应当紧紧围绕《国办意见》部署的任务,认真履行职责,谋划好、落实好三大防治任务,协调好、推进好八项保障措施的有效落实。

  科学定位林业部门防治职责

  《国办意见》第3条要求"林业主管部门要加强对林业有害生物防治的技术指导、生产服务和监督管理,组织编制林业有害生物防治发展规划"。

  各级林业主管部门肩负着直接为各级党委、政府提供林业有害生物防治宏观决策依据的重要职责,扮演着政府"参谋"、"助手"的角色,发挥着"排头兵"、"战斗队"的作用。

  《国办意见》中强调的技术指导、生产服务、监督管理和编制规划,是对林业主管部门防治工作职责的定位和要求。其一体现了事权划分的原则;其二提出对林业主管部门工作的要求;其三明确了政府、部门、林业经营主体各负其责的内涵。

  在组织编制林业有害生物防治发展规划方面,当前,各级林业主管部门应结合林业发展"十三五"规划编制工作,抓紧研究提出本地区"十三五"林业有害生物防治建设目标、建设体系和年度任务安排,把有害生物防治作为重要内容纳入本地区林业"十三五"规划中,体现应有的工作地位,取得更好的工作条件。

  预防为主减轻灾害损失

  《国办意见》第3条突出强调了"强化灾害预防措施"。

  预防就是针对灾害形成前预先实施的防范措施。结合当前我国林业有害生物防治工作实际,《国办意见》着重强调了监测预警、有害生物分级管理、营造林等治本措施,以及林业植物检疫等关键性预防措施。

  在监测预警方面,重点坚持预防为主方针,落实普查制度,同时抓好第三次全国林业有害生物普查的各项准备和实施工作,为预测预警、科学防治,确保"防早防小"提供决策依据;认真落实监测预报制度,切实加快建立人工、诱引等为主的地面监测与航天、航空遥感等为主的空中监测相结合的立体监测平台,突出抓好深山区、密林区、偏远地区等区域的灾情监测,努力提高预报预警的精细化水平;加快监测网络平台建设,建立健全专、兼职测报员体系,力争到2020年,每个村至少有一名兼职测报员;设立林业有害生物灾情公众报告平台,拓宽疫情灾情发现途径。

  在有害生物分级管理方面,主要是分级提出重点防治的林业有害生物种类清单。当前,国家重点组织实施松材线虫病、美国白蛾、林业鼠(兔)害、薇甘菊,以及钻蛀性和新入侵的高风险有害生物防治,实施工程化治理,最大限度地压缩疫情。属于地方各级政府重点治理的林业有害生物,要严格按照属地管理的原则,纳入各级地方规划和重点治理范围,确保有虫不成灾。

  在营造林等治本措施运用方面,重点是将林业有害生物防治措施纳入生态修复工程规划、造林绿化设计、森林经营方案,并将其列为主要审查指标,强化抗性种苗培育、森林经营、生物调控等治本措施的运用,并优先安排有害生物危害林木采伐指标和更新改造任务。

  《国办意见》第3条提出灾害预防的措施和要求,并将其作为"三大任务"头一条,意在将今后林业有害生物防治工作变被动为主动,变救灾为防灾,把防治工作重心、重点放在预防上,最大限度地减轻灾害损失。

  溯源追责  促进疫情源头管理

  《国办意见》第3条要求"切实加强有害生物传播扩散源头管理,抓好产地检疫和监管,重点做好种苗产地检疫,推进应施检疫的林业植物及其产品全过程追溯监管平台建设"。

  "防"是共同责任,"控"是源头责任。在"防"的过程中,发现疫情传播扩散就必须追溯源头,追究源头失控的责任。《国办意见》提出开展应施检疫的林业植物及其产品全过程追溯监管平台建设,实质内涵就是体现强化疫情源头监管,建立检疫责任追溯制度的要求。

  检疫责任追溯的实质是出现问题找源头、查责任,是林业有害生物防治工作的重要一环。为此,2012年,国家林业局专门印发《关于开展植物检疫追溯工作的通知》(办造字[2012]117号),部署了在上海、浙江、广东、新疆、云南5省(区、市)进行林业植物检疫追溯试点工作,探索实施检疫追溯标识的方法和经验,建立以造林绿化苗木、木质包装材料、食用林产品为主的全过程检疫责任追溯监管体系,给检疫责任追溯制度的有效执行提供准确、快捷的信息查询手段和认定依据。

  《国办意见》的发布,从国家层面进一步强化了建立和执行检疫责任追溯制度的要求。《国办意见》中提出的 "根据有关规定,进一步加强疫区和疫木管理,做好疫区认定、划定、发布和撤销工作,及时根除疫情"的要求,同样体现着加强疫情源头监管,建立检疫责任追溯制度的要求。

  改进管理  规范植物检疫审批

  《国办意见》第3条要求"进一步优化检疫审批程序,强化事中和事后监管,严格风险评估、产地检疫、隔离除害、种植地监管等制度"。

  行政审批改革是党中央、国务院作出的重大决策,是转变政府职能的突破口,是厘清和理顺政府与市场、政府与社会之间关系的切入点。近年来,按照国务院的总体部署,国家林业局积极开展行政审批改革工作,相继取消和下放了4项林业有害生物防治检疫领域的行政审批事项,保留了3项,即普及型国外引种试种苗圃资格认定、松材线虫病疫木加工板材定点加工企业审批,以及国务院有关部门所属在京单位从国外引进林木种子、苗木检疫审批。

  为依法高效地实施保留的3项审批事项,国家林业局以建立和完善制度为切入点,着力加强了审批工作的科学化、规范化管理,并在改进审批监管方式、强化事中事后监管、保护生态安全、提供优质公共服务、维护社会公平正义方面,开展了多项卓有成效的工作。

  2013年8月,国家林业局印发《关于进一步改进人造板检疫管理的通知》(林造发〔2013〕123号),调整和改进了人造板应施检疫范围和检疫管理方式,取消了刨花板、纤维板等木质加工制品的检疫审批,促进了企业自律,为人造板产业的发展提供了更加宽松的环境。

  2013年12月,国家林业局印发《引进林木种子、苗木及其他繁殖材料检疫审批和监管规定》(林造发〔2013〕218号),提出了多项旨在创新管理方式、强化公开透明、加强事中事后监管、落实责任主体、服务社会经济发展的政策措施,有效地提高了审批管理效能和公共服务质量。《规定》要求各地建立和完善审批与监管制度,明确审批与监管责任,建立审批单位负责人为第一责任人的审批责任制。

  2014年1月,国家林业局印发《松材线虫病疫区和疫木管理办法》(林造发〔2014〕10号),强调了松材线虫病疫区、疫木采伐、疫木安全利用的监督管理等方面的内容,突出对松材线虫病疫木加工板材定点企业认定工作,提出了具体的监管要求。

  2014年7月,国家林业局局长赵树丛在全国推进林业改革座谈会议上,特别强调指出要规范林业植物检疫,强化重大有害生物疫区和疫源管理,防止疫情扩散。

  可见,落实《国办意见》中关于加强检疫审批管理的要求,既符合我国现代林业发展大局,也是推进生态文明建设的需要。各级林业主管部门应严格按照国务院行政审批制度改革有关要求,认真开展林业有害生物防治检疫领域审批事项的清理工作,保留的审批事项要依法规范实施,下放的审批事项要做好承接和督导,确保监管工作不出空档;加强造林绿化苗木、木质包装材料、食用林产品等全过程检疫责任追溯监管体系建设,强化国内植物调运检疫、国外林木引种、隔离试种苗圃、疫木加工的审批事中事后监管;积极改进审批服务方式,提高工作效率,加大执法力度,严厉打击违法违规行为。

  加强行政审批管理的关键还在于进一步创新和改进管理方式,推行网上审批。目前,我国已经建立了林业植物检疫审批服务平台。这一平台是国家林业局造林绿化管理司组织研发的集国内林业植物调运检疫审批、国外林木引种检疫审批、普及型国外引种试种苗圃资格认定、松材线虫病疫木加工板材定点加工企业审批事项为一体的综合网上办理平台,是各级防治检疫机构服务公众、面向全国的统一窗口。这个服务平台是林业系统内首个全网络化的审批服务平台,是国家林业局深化检疫审批改革、提升服务市场效率、打造服务型机关的重大成果之一,为今后高效快捷地服务市场主体、依法强化审批事中事后监管提供了强有力抓手。

  定期普查为科学防治奠基

  《国办意见》第3条要求"每5年组织开展一次普查"。

  林业有害生物普查是一项重大的林情调查,也是一项基础性和公益性的国情调查。通过组织全国林业有害生物普查,全面查清我国林业有害生物种类、分布、危害、寄主等方面的基本情况,及时更新全国林业有害生物数据库,可为科学制定防治规划,有效开展预防和治理,维护林木资源和国土生态安全,促进生态文明建设提供全面、准确、客观的林业有害生物信息。

  1979年至1983年,我国开展了新中国成立以来的第一次全国林业有害生物普查工作。这次普查的结果表明我国共有林业有害生物8000余种,其中害虫5000多种、病原物约3000种、害鼠(兔)160多种、有害植物150多种。2003年至2007年,我国开展了第二次全国林业有害生物普查,重点调查了国外入侵和国内省际传播的林业有害生物基本情况。普查结果表明,入侵我国的林业有害生物34种,自1983年以来在省际传播扩散的林业有害生物368种。2014年,我国启动了第三次全国林业有害生物普查,普查重点是可对林木、种苗等林业植物及其产品造成危害的所有病原微生物、有害昆虫、有害植物及鼠、兔、螨类等。普查成果为科学制定防治规划、有效开展预防和治理提供有力的基础支撑。

  上述3次普查的间隔期均在10年以上。由于普查时间跨度长,难以及时掌握林业有害生物种类、分布、危害、寄主等动态情况,一定程度上制约了普查成果应有作用的发挥。

  因此,《国办意见》强调要求"每5年组织开展一次普查"。这是我国首次明确林业有害生物的普查周期,其目的就是要缩短普查周期,进一步提高普查成果的时效性,充分发挥其重要的指导作用。3次普查结束后,我国就可以基本建立起比较完备的全国林业有害生物数据库,同时,也为实施"每5年组织开展一次普查"提供了坚实基础。

  今后,每5年一次普查都要设定普查重点,除了满足补充完善全国林业有害生物本底数据库的需求外,更多是掌握重大林业有害生物的变化动态,关注可造成危害的林业有害生物种类,并适时采取有针对性的防控措施。

  为确保"每5年组织开展一次普查"的有效实施,《国办意见》对普查工作所需资金也提出了明确要求,即地方政府要将

  林业有害生物普查资金纳入财政预算,加大资金投入。

  强化应急  提高灾情应对水平

  《国办意见》第4条要求"提高应急防治能力",强调各地区要"进一步完善突发林业有害生物灾害应急预案,加快建立科学高效的应急工作机制,制订严密规范的应急防治流程","建设应急防治指挥系统,组建专群结合的应急防治队伍,加强必要的应急防治设备、药剂储备";"提高应急响应和处置能力";"提升有害生物灾害应急处置水平"。

  应急防治能力是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事,是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容。作为重要公共事件的突发林业有害生物灾害事件,其应急管理是国家公共安全的重要组成部分,构建反应灵敏、运转高效、结构完整、功能齐全、资源共享、保障有力的应急机制,全面提升灾害应急处置能力和水平尤为重要。

  本条重点强调的是建立应急防治制度和应急防治队伍,旨在突出林业有害生物灾害应急事件要有令必行、有禁必止、统一号令、步调一致,信息传报要快速、准确、流畅,确保应急防治多项工作措施的及时到位;加强应急防治设施设备和药剂储备的建设,旨在提高防治物质保障能力;突出现代化技术和手段的运用,旨在提升应急防治的效能和处置水平。

  创新机制推进社会化防治

  《国办意见》第7条要求积极"推进社会化防治"。

  社会化防治是适应市场经济背景下发展起来的一种防治林业有害生物的组织形式,是一种行之有效的市场化防治机制。近年来,这一机制已在我国林业有害生物防治工作中进行了有益探索和实际运用,并取得了明显成效。据统计,目前我国已建成专业防治公司、防治协会等社会化防治组织近千家,主要从事着松材线虫病、美国白蛾、薇甘菊等重大有害生物的治理工作。但与世界发达国家相比,我国的社会化防治发展水平仍处于较低的状态,属于起步阶段。

  为推进社会化防治,《国办意见》将其单独成条,彰显了推进社会化防治的重要性和必要性。此条内容与政府购买防治服务政策一脉相承,其目的就是要调动社会一切积极力量,加快林业有害生物防治作业的社会化、市场化进程。

  在推进社会化防治工作过程中,各级林业主管部门应重点研究制订社会化防治组织资质和从业人员资格认定制度,完善社会化防治的招投标制度、作业监理制度、防治效果评估和第三方防治成效核查评价制度;建立起政府、部门、企业、公众共同参与的社会化防治监督机制,规范社会化防治市场,畅通公众监督渠道,依法查处违约、违规行为;加强防治协会建设的指导,支持行业协会等社团组织参与林业有害生物防治工作,发挥其应有的积极作用。

  安全为先  突出无公害防治

  《国办意见》第4条要求"加大低毒低残留农药防治、生物农药防治等无公害防治技术";第5条明确"鼓励林区农民建立防治互助联合体,支持开展专业化统防统治和区域化防治,引导实施无公害防治";第9条明确"注重低毒低残留农药、生物农药、高效防治器械及其运用技术的开发和研究"。

  长期以来,我国主要采取以化学农药为主防治林业有害生物的方式。这一方式使用不当极易造成部分食用林产品农药残留超标,甚至污染土壤、水源等问题,直接威胁着我国食用林产品安全、环境质量安全,给我国对外经济贸易带来一定的负面影响。据统计,目前我国每年林业有害生物防治面积约3亿亩次,农药使用量近3万吨,其中,化学农药的使用量占一半以上。我国枸杞、茶叶等林产品,时有因农药残留量超标而出口受阻的情况。

  因此,我国必须加快转变以化学农药为主防治林业有害生物的方式。

  《国办意见》从国家层面对无公害防治提出的具体要求,必须在今后的林业有害生物防治工作中得到全面贯彻。应积极树立安全为先的理念,转变林业有害生物防治方式,大力推广迷向、生物农药(天敌)防治等绿色环保措施,有效保护水源、土壤、非标靶生物和人畜安全;加快研发推广集防害、补养、缓释等为一体的多功能防治药剂,有效减少施药次数和施药量,降低防治成本;应根据桑蚕、蜜蜂、鱼虾等养殖要求,研究提出特定区域、特定时间、特定防治对象施用除害药剂种类的负面清单;应运用科学的防治手段,调节好森林与动物、人类与自然的关系,有效维护食用林产品安全、经济贸易安全和环境质量安全。

  创新技术手段  提升服务保障能力

  创新技术手段是提升林业有害生物防治服务保障能力的关键因素。为此,《国办意见》提出了以下一系列明确要求:

  第4条明确"充分利用物联网、卫星导航定位等信息化手段"、"航空作业防治、地面远程施药等先进技术手段的推广运用"。

  第7条明确"支持通用航空企业拓展航空防治作业,在全国范围内合理布局航空汽油储运供应点"。

  第9条明确"增强科技支撑能力"。

  第11条明确"重点加强航空和地面防治设施设备、区域性应急防控指挥系统、基层监测站(点)等建设"。

  创新技术手段是林业有害生物防治事业发展的源泉和取得持续成效的基本保证。林业有害生物防治工作中,必须牢固树立向科技要生产力、要成效的思想,积极转变防治思路,改进防治技术手段,推动防治工作创新发展;必须立足现有条件,将提高林业有害生物防治科技含量作为一项基础性工作抓好、抓实、抓出成效,切实加快人工、地面防治为主向利用航天、航空遥感、物联网等先进技术手段防治并重的转变。

  《国办意见》在创新防治技术手段方面,重点强调了航空防治、信息化手段应用、科技支撑3个方面。

  在航空防治方面,目前,我国开展航空防治作业的省份已超过20个,作业面积占防治作业总面积的20%以上,且呈逐年增加趋势。与地面防治方式相比,航空防治有着明显优势,体现在:一是作业效率高,省工省力速度快,有利于抓住最佳防治时期实施统一防治,可较好地解决地面防治效率低、专业化区域化统防统治滞后的问题;二是作业质量好,适用区域范围广,省药省油成本低,有利于解决深山区、密林区、偏远地等区域防治难度大、资金不足、整体防治质量不高的问题;三是可及时有效地应对大面积暴发性、突发性林业有害生物疫情,有效解决应急防治的问题。今后,我国在航空防治作业中,应积极扶持和发展专业化航空防治公司,建立和完善相关制度和准则,提高航空防治作业服务水平,大力培育航空防治市场;加快探索航空施药技术、施药效果检查检验技术,以及高山、密林等复杂区域的航空防治技术;严格执行有关规定,确保飞行安全、人畜安全和非靶标生物安全。

  在信息化手段应用方面,我国已研发运用了森林病虫害防治管理信息系统、林业植物检疫管理信息系统、森林病虫害预测预报信息系统等信息化管理系统。但上述管理系统各成体系、网络化程度低,不能实现各类防治检疫管理信息互联互通和信息共享,急需整合。此外,物联网技术、卫星导航定位等信息化手段在防治检疫行业的运用滞后,也急需加强。信息化管理是各个行业实现科学发展和现代化建设的重要工具和手段,当前,需重点整合和优化林业有害生物防治、检疫、监测等信息化资源,逐步实现林业有害生物防治信息"一张图";需加快物联网技术、卫星导航定位等信息化手段在监测调查、检疫监管、防治作业工作等方面的推广运用,切实提高信息化手段的运用水平,全力推进防治工作的现代化。

  在科技支撑方面,需要国家和地方相关科技计划(基金、专项),加大对林业有害生物成灾机理、抗性树种培育、营造林控制技术、生态修复技术、外来有害生物入侵防控技术、快速检验检测技术、空中和地面相结合的立体监测技术等基础性、前沿性和实用性技术研究和推广应用的支持力度;需加快以企业为主体、产学研协同开展防治技术创新和推广工作,着力解决快速准确检验鉴定、精准施药、生物防治等防治技术难题;需加速科技成果转化与先进技术普及,鼓励信息素等新药剂的研制,提高防治工作科技含量;需积极开展国际科技交流与合作,广泛学习借鉴国外先进防治理念,有重点有选择地引进先进技术,加快这些技术的消化吸收再创新。

  支持社团组织  促进防治事业发展

  《国办意见》第3条要求"注重发挥市场机制和行业协会的作用,促进林业经营者自律和规范经营"。第5条明确"支持防治行业协会、中介机构的发展,充分发挥其技术咨询、信息服务、行业自律的作用"。

  李克强总理在2013年召开的国务院机构职能转变动员电视电话会议上明确指出,要"注意发挥和落实行业协会的作用与责任"。

  社团组织是党和政府联系人民群众、连接政府和市场的桥梁和纽带,具有较强的公益性特点。林业有害生物防治作为一项公益事业,主要为社会服务,更需要社团组织的广泛参与。同时,发挥社团组织作用,促进林业有害生物防治工作的全面开展,也是我国林业有害生物防治工作多样化开展的重要组成部分。

  当前,各级林业有害生物防治检疫机构需主动转变职能,按照社会主义市场经济运行规律,引导、鼓励和支持行业协会等社团组织以不同形式参与林业有害生物防治工作,切实发挥行业协会等社团组织在防治服务、防治管理方面的作用;加强防治协会等社团组织建设的指导,促使其更好地发挥应有的桥梁和纽带作用,有效提升公众参与防治工作的程度和水平。

  知识链接

  林业有害生物:是指危害森林、林木、荒漠植被、湿地植被、林下植物、林木种苗、木(竹)材、花卉、林产品的病、虫、鼠、兔及有害植物等有害生物。

  (本文作者王祝雄为国家林业局造林绿化管理司司长;赵宇翔为国家林业局造林绿化管理司林业有害生物防治处副处长)

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湘潭县林业局